OD PRIVATIZACIJE DO SISTEMSKE KRIZE I REINTEGRACIJE: BRITANSKE ŽELEZNICE U MAKAZAMA NEOLIBERALNOG EKSPERIMENTA I PODRŽAVLJENJA (1993–2026)
Malo je reformi javnog sektora u Evropi koje su izazvale toliko stručnih rasprava kao privatizacija britanskih železnica sprovedena početkom devedesetih godina. Ono što je 1993. godine predstavljano kao početak nove ere efikasnosti, konkurencije i tržišne racionalnosti, tri decenije kasnije završilo se gotovo potpunim povratkom države u upravljanje železničkim sistemom. Time je zatvoren jedan istorijski ciklus koji danas predstavlja jednu od najznačajnijih studija slučaja o granicama tržišnih reformi u mrežnim infrastrukturnim sistemima.
Kada je konzervativna vlada premijera Džona Mejdžora usvojila Railways Act 1993, raspolagala je relativno tesnom parlamentarnom većinom stečenom na izborima 1992. godine. Zakon je donet pre svega glasovima poslanika Konzervativne partije, dok su mu se snažno protivile Laburistička partija (Labour Party), Liberalne demokrate (Liberal Democrats) i najveći deo železničkih sindikata. Još tokom parlamentarne rasprave protivnici reforme upozoravali su da će razdvajanje infrastrukture, održavanja i operatera dovesti do fragmentacije sistema, složenijeg upravljanja i povećanih bezbednosnih rizika.
Polazna pretpostavka bila je jednostavna: država je neefikasna, privatni sektor efikasniji, dok će tržišna konkurencija sama po sebi proizvesti bolju uslugu uz manje troškove za poreske obveznike. U teoriji, model je izgledao gotovo idealno. Infrastruktura je izdvojena u posebnu kompaniju Railtrack, putnički saobraćaj podeljen na više desetina franšiza koje su dodeljivane privatnim operaterima, održavanje je velikim delom prepušteno spoljnim izvođačima, dok su regulatorne funkcije raspoređene između više nezavisnih institucija.
Na papiru, reforma je imala nekoliko nespornih prednosti. Država je želela da smanji budžetske izdatke za železnicu, privuče privatni kapital, uvede tržišne podsticaje u dotadašnji monopol i omogući da konkurencija podstakne inovacije i kvalitet usluge. Takva očekivanja bila su u skladu sa tada dominantnim ekonomskim teorijama koje su pretpostavljale da tržište gotovo uvek raspoređuje resurse efikasnije od države.
Međutim, železnica se vrlo brzo pokazala kao sistem koji ne funkcioniše po pravilima klasičnog tržišta. Za razliku od proizvodnje ili trgovine, železnički saobraćaj predstavlja jedinstven tehnički organizam u kojem infrastruktura, signalizacija, održavanje, planiranje reda vožnje, vozna sredstva i operateri moraju funkcionisati kao jedna celina. Upravo na toj tački počeli su da se pojavljuju problemi koje zagovornici reforme nisu dovoljno uzeli u obzir.
Umesto jednog integrisanog sistema nastala je izrazito složena mreža međusobno zavisnih kompanija. Upravljanje infrastrukturom bilo je odvojeno od operatera, održavanje od upravljanja, planiranje od izvršenja, a regulatorne nadležnosti raspoređene između više institucija. Posledica nije bila konkurencija u njenom klasičnom smislu, već fragmentacija odgovornosti. Kada bi se dogodio problem, nijedna institucija nije mogla samostalno da odgovori za funkcionisanje celog sistema.
Paralelno s tim rasli su transakcioni troškovi. Umesto očekivanog smanjenja administracije, nastajale su hiljade ugovornih odnosa između različitih učesnika. Ogroman deo menadžerskih kapaciteta trošen je na koordinaciju, pregovaranje, pravne procedure i međusobnu kontrolu, umesto na unapređenje bezbednosti i kvaliteta saobraćaja. Mnogi ekonomisti upravo ovaj fenomen danas navode kao jedan od ključnih razloga zbog kojih tržišni modeli često daju slabije rezultate u mrežnim infrastrukturnim sistemima nego u klasičnim tržišnim delatnostima.
Da problemi nisu bili samo organizacione prirode pokazale su i velike železničke nesreće koje su obeležile prve godine nakon privatizacije.
Najpre je 17. oktobra 2000. godine kod Hatfielda došlo do pucanja šine izazvanog zamorom materijala. Voz kompanije GNER iskočio je iz šina pri velikoj brzini. Poginule su četiri osobe, dok je više od 70 putnika povređeno. Istraga je pokazala ozbiljne propuste u sistemu održavanja infrastrukture, posebno u kontroli stanja šina i raspodeli odgovornosti između Railtracka i ugovornih izvođača.
Samo dve godine kasnije, 10. maja 2002. godine, dogodila se nesreća kod Potters Bara. Zbog nepravilno održavane skretnice voz je iskočio iz šina neposredno pre ulaska u stanicu. Poginulo je sedam putnika, a više od 70 ljudi je povređeno. Ova nesreća dodatno je otvorila pitanje posledica outsourcinga održavanja i složenih ugovornih odnosa koji su otežavali utvrđivanje odgovornosti.
Dana 23. februara 2007. godine usled loma skretnice dogodila se nesreća kod Grayrigga, kada je voz kompanije Virgin Trains iskočio iz šina. Poginula je jedna putnica, dok je više od 80 ljudi povređeno. Iako je broj žrtava bio manji nego u prethodnim nesrećama, istraga je ponovo ukazala na probleme u održavanju infrastrukture.
Poslednja velika tragedija dogodila se 12. avgusta 2020. godine kod Carmonta u Škotskoj. Voz je nakon obilnih padavina naleteo na odron materijala i iskočio iz šina. Poginule su tri osobe – mašinovođa, kondukter i jedan putnik – dok je šest putnika teško povređeno. Istraga je ukazala na potrebu drugačijeg upravljanja infrastrukturom u uslovima klimatskih promena, ali i na značaj jedinstvenog upravljanja rizicima.
Ove četiri velike nesreće zajedno su odnele 15 ljudskih života, dok je više od 220 ljudi povređeno. Nijedna od njih nije bila isključiva posledica privatnog vlasništva kao takvog. Međutim, zajednički imenitelj gotovo svih istraga bio je isti – složen institucionalni sistem u kojem su odgovornost, održavanje i donošenje odluka bili raspodeljeni između velikog broja učesnika. U stručnim analizama upravo se ovaj fenomen označava kao jedan od najvećih nedostataka modela uspostavljenog 1993. godine.
Da problemi nisu ograničeni samo na bezbednost pokazao je i veliki kolaps reda vožnje u maju 2018. godine. Promene u voznom redu izazvale su višemesečni haos, hiljade otkazanih i kašnjenjem pogođenih vozova, naročito u severnoj Engleskoj i okolini Londona. Naknadne istrage zaključile su da uzrok nije bila pojedinačna greška već neuspeh koordinacije između više organizacija koje su morale zajednički da planiraju i sprovedu novi red vožnje. Taj događaj predstavljao je možda i najjasniji dokaz da fragmentisani sistem teško može uspešno upravljati složenom nacionalnom železničkom mrežom.
Zanimljivo je da je prvi institucionalni zaokret započela upravo Konzervativna partija, odnosno vlada premijera Borisa Džonsona (Boris Johnson), kroz dokument Williams–Shapps Plan for Rail iz 2021. godine. Time je i sama politička opcija koja je tri decenije ranije zastupala tržišnu fragmentaciju priznala da postojeći model više ne obezbeđuje efikasno funkcionisanje nacionalnog železničkog sistema. Iako plan nije predviđao potpuno napuštanje privatnog učešća operatera, suštinski je predstavljao odustajanje od osnovnih principa reforme iz 1993. godine.
Kulminacija tog procesa dogodila se 10. juna 2026. godine, kada je parlament usvojio amandmane na Railways Bill kojima je potvrđeno da Great British Railways mora ostati u javnom vlasništvu. Ovaj zakon donela je Laburistička vlada (Labour Party) premijera Kira Starmera (Keir Starmer), koja je nakon izborne pobede 2024. godine železničku reformu postavila među ključne infrastrukturne prioritete. Amandmanom je propisano da bi svaka buduća privatizacija Great British Railways zahtevala donošenje posebnog zakona u Parlamentu, čime je javno vlasništvo postalo zakonski zaštićen osnovni model upravljanja nacionalnom železničkom infrastrukturom.
Treba naglasiti da ni novi model nije lišen izazova. Centralizovano upravljanje može dovesti do povećane birokratizacije, sporijeg donošenja odluka, političkog uticaja na poslovanje i veće zavisnosti od javnih finansija. Međutim, iskustvo prethodnih trideset godina pokazalo je da su za železnicu, kao visoko integrisanom infrastrukturnom sistemu, troškovi institucionalne fragmentacije često veći od potencijalnih koristi tržišne konkurencije.
Britanski slučaj danas prevazilazi nacionalne okvire i predstavlja važnu pouku za sve evropske zemlje koje razmatraju reforme železničkog sektora. Osnovna lekcija nije da privatni sektor nema mesto u železnici, niti da država uvek upravlja efikasnije. Suštinska poruka mnogo je složenija. Železnica nije obična tržišna delatnost, već kritična infrastruktura čije funkcionisanje zavisi od visokog stepena koordinacije, jedinstvenog planiranja i jasno definisane odgovornosti.
Tri decenije britanskog iskustva pokazuju da najveća slabost reforme iz 1993. godine nije bila sama privatizacija, već pretpostavka da tržišni mehanizmi mogu uspešno koordinisati sistem koji po svojoj prirodi zahteva visok stepen institucionalne integracije. Istovremeno, razvoj događaja pokazuje da političke ideologije nisu ostale nepromenljive. Model koji je uspostavila konzervativna vlada početkom devedesetih godina počela je da napušta upravo kasnija konzervativna vlada kroz plan Great British Railways iz 2021, dok je laburistička vlada 2026. godine taj proces dovršila zakonskim učvršćivanjem javnog vlasništva. Time je zatvoren politički i institucionalni ciklus koji predstavlja jedno od najznačajnijih iskustava evropske železničke politike u poslednjih trideset godina. Britanski slučaj pokazuje da uspešnost železničkih reformi manje zavisi od toga da li je država ili privatni sektor formalni nosilac upravljanja, a mnogo više od sposobnosti sistema da obezbedi jedinstveno planiranje, jasno definisanu odgovornost i efikasnu koordinaciju svih učesnika.